Acórdão TCU 2670/2025 mira na transação tributária e acerta o próprio pé

O Acórdão TCU 2670/2025 representa um dos mais preocupantes retrocessos institucionais no campo da gestão fiscal brasileira. Redigido com base em uma auditoria que demonstrou mais zelo formalista do que conhecimento efetivo da Lei nº 13.988/2020, a decisão do Tribunal de Contas da União erige barreiras não previstas em lei à utilização de prejuízo fiscal (PF) e base de cálculo negativa (BCN) da CSLL nas transações tributárias. Tal postura não apenas revela uma preocupante incompreensão sobre os objetivos da transação tributária, mas também sinaliza um ativismo tecnocrático que arrisca desestruturar uma das políticas públicas mais exitosas dos últimos anos.

O discurso de proteção ao erário, comumente invocado pelo TCU, perde sua força quando confrontado com os dados objetivos de arrecadação: entre 2021 e 2024, as transações tributárias responderam por mais da metade da recuperação da dívida ativa da União. Em 2024, por exemplo, R$ 34,1 bilhões foram recuperados exclusivamente por meio de transações.

A tentativa do TCU de reinterpretar a lei para impor um “piso de legalidade” não previsto normativamente soa como tentativa de criar, ex nihilo, uma nova regulação sob a roupagem de controle externo. Trata-se, na prática, de um controle de mérito disfarçado de auditoria.

A fragilidade conceitual do acórdão é acompanhada de um efeito colateral grave: a paralisação decisória no âmbito da PGFN, já apelidada de “apagão das canetas”. Procuradores lotados nos núcleos de transação tributária (NEGOCIA) passam a operar sob o espectro da responsabilização pessoal, mesmo quando atuam dentro dos limites expressos da lei. Não se trata apenas de uma crise institucional, mas de um ataque direto à autonomia técnica de servidores que, à revelia de pressões e da escassez crônica de recursos humanos, têm conseguido transformar o sistema arrecadatório com coragem e profissionalismo.

Neste contexto, a postura dos procuradores da Fazenda Nacional merece reconhecimento público. Atuando em um cenário de ameaças veladas e fiscalizações abusivas, os membros do NEGOCIA têm se mantido firmes na aplicação da Lei 13.988/2020, oferecendo à sociedade um serviço de altíssimo valor técnico e estratégico. A coragem desses agentes, que continuam a assinar acordos e destravar recursos para o Tesouro mesmo sob risco de persecução administrativa, contrasta com a covardia institucional de certos julgadores que preferem a zona de conforto do formalismo a assumir as implicações da realidade fiscal brasileira.

O impacto mais imediato e sensível da decisão do TCU se verifica nas empresas em recuperação judicial. A obtenção de Certidão Negativa de Débitos (CND) é requisito legal para o deferimento da recuperação judicial, nos termos do artigo 57 da Lei 11.101/2005, e reiteradamente reconhecido pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) como condição necessária para a continuidade do processo de soerguimento empresarial.

A decisão do TCU, ao paralisar ou desestimular a celebração de transações, bloqueia também a possibilidade de regularização fiscal das empresas em crise. Resultado: milhares de propostas de transação em andamento ficam suspensas, deixando empresas em situação de vulnerabilidade extrema, à beira da falência, sem acesso à regularidade fiscal necessária para operar, contratar com o poder público ou obter financiamento. Não se trata apenas de um dano individual: é um retrocesso sistêmico que compromete a eficiência do instituto da recuperação judicial e as políticas de manutenção de empresas e empregos.

A solução não está em mais controles, mas em mais estrutura. A PGFN precisa urgentemente realocar força de trabalho qualificada para os núcleos de transação, garantindo celeridade na celebração dos acordos e, por consequência, aumento da arrecadação. Manter os NEGOCIA como ilhas de resistência à inércia institucional é estratégia de curto prazo: a consolidação da transação tributária como pilar de modernização fiscal requer investimento, apoio político e blindagem técnica.

O TCU, se quiser contribuir verdadeiramente com a governança fiscal, deveria focar seus esforços no aprimoramento da gestão e dos sistemas de controle dos créditos utilizados nas transações – não em criar embaraços onde a lei já oferece a moldura jurídica necessária. Atuar fora dos limites legais, em nome de uma suposta proteção ao erário, não é controle: é arbítrio.

Essa visão anacrônica do TCU se choca frontalmente com a orientação legislativa contemporânea. O Congresso Nacional, ao aprovar o PLP 124/2024, caminhou em sentido oposto ao do acórdão. O projeto inclui o artigo 171-C no Código Tributário Nacional, com redação inequívoca: “Art. 171-C. A transação, a mediação e a arbitragem especial tributária e aduaneira não caracterizarão renúncia de receita para fins do disposto no art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)”.

A norma legislativa, aprovada por ampla maioria tanto na Câmara quanto no Senado, é uma resposta direta às interpretações equivocadas que colocam a transação sob suspeição de inconstitucionalidade fiscal. Em outras palavras: o Parlamento está corrigindo o desvio hermenêutico do TCU e reafirmando a legitimidade da transação como ferramenta de gestão responsável, e não como favor fiscal.

Em paralelo ao Poder Legislativo, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) também tem desempenhado papel relevante na consolidação da autocomposição tributária como diretriz estruturante de racionalização do contencioso. Iniciativas como o Programa Nacional de Governança Diferenciada das Execuções Fiscais, os Enunciados do Fonaref e os estudos promovidos pelo Departamento de Pesquisas Judiciárias revelam que o Judiciário reconhece o esgotamento do modelo tradicional de execução massificada e incentiva soluções negociadas, com especial ênfase nas transações promovidas pela PGFN. O respaldo do CNJ à transação não é apenas institucional, mas estratégico: reduz o congestionamento da Justiça, melhora a relação fisco-contribuinte e fortalece o papel do Estado como gestor eficiente do seu passivo tributário.

As repercussões fiscais do acórdão do TCU, se mantido em sua inteireza, são dramaticamente previsíveis. Segundo estimativas da equipe econômica do governo federal, as limitações impostas ao uso de prejuízos fiscais e à celebração de transações com abatimentos dentro da moldura legal poderiam comprometer, só em 2026, cerca de R$ 60 bilhões em arrecadação esperada. Isso representaria um revés expressivo nas metas fiscais, ampliaria o déficit público e imporia a necessidade de contingenciamentos que afetam diretamente a prestação de serviços essenciais.

Mais ainda, o efeito deletério não se limita ao caixa do Tesouro: compromete-se também a previsibilidade regulatória e o ambiente de negócios. Empresas que cogitavam aderir à transação passam a postergar decisões ou a retomar o litígio como estratégia de defesa, diante da insegurança institucional instaurada. O reflexo no círculo de investimento é direto: menos empresas regulares, menos confiança no Estado como parte confiável em negociações fiscais, menos ingresso de capital produtivo.

Resgatar a inteligência normativa da Lei 13.988/2020 e proteger os procuradores que a implementam é um imperativo. O que está em jogo é mais que um modelo de negociação tributária: é a capacidade do Estado de agir com pragmatismo, responsabilidade e senso de realidade em um cenário de crise fiscal e alta complexidade jurídica. É tempo de reafirmar a primazia da legalidade sobre o moralismo paralisante travestido de zelo fiscal. A transação tributária não é renúncia; é racionalidade.

*Luiz Eduardo Trindade é doutorando e mestre em Direito Empresarial e sócio de Luiz Trindade Advogados

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